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金門作為「一國兩制試驗區」之芻議
- 資料來源：金門日報
- 新聞日期：95-11-23
縣長李炷烽係於日前在金門縣議會公開拋出「一國兩制」公共議題，他說，如果金門發展成為「一國兩制試驗區」，可以是新台灣的出路，或許能為海峽兩岸的政經發展，提供更大的經驗證明，並且真正為金門帶來更高的經濟獲益。不過，李炷烽也解釋，他所提出的「一國兩制試驗區」，與中國大陸當局對港澳地區實施的「一國兩制」並不相同。
李炷烽指出，金門作為「一國兩制試驗區」，其主要目的在於建置一種可以解逸於當前台灣法規制度對於金門發展束縛，是以特區、特有之法令建構特有的制度，取兩岸制度之所長，將金門列為「特殊的行政區」，以利發展，並為兩岸重新開啟另一種互動選項，謀求新的政治發展可能，實現兩岸雙贏。
而對於所提報「金門實施一國兩制之利弊得失與因應之道」專題報告，不意引發多方之回響，縣長李炷烽對於報告內容在關心者未能盡悉其內容，致討論者失之臆測，甚而引滋疑慮而失焦，爰全文刊登以饗讀者，並祈大家理性溝通，冷靜思考，俾得凝聚共識，為尋求金門、台灣與兩岸前途共同致力。
縣長李炷烽以「二十一世紀新台灣的出路─金門作為『一國兩制試驗區』之芻議」，全文內容如后：
一、前言：
金門的特殊歷史和地理位置，使她成為現代中國歷史上極為特殊的一個地方。在漫長的兩岸內戰中，金門曾經扮演了戰地最前線的角色，使得人民承擔了無比的壓力，犧牲了憲法上賦予的各種基本人權和自由，忍受了民生經濟發展上的諸多限制。
由於目前整個國內與國際的政治氣氛傾向於和解，加以大陸方面堅持改革開放路線，兩岸也已經同時加入了世界貿易組織(WTO)，如果金門能從過去的「戰地政務試驗區」、目前的「兩岸直航試驗區」，進一步發展成為「一國兩制試驗區」，或許能為海峽兩岸的政經發展提供更大的經驗證明，並且真正為金門地區帶來更大的經濟獲益。
無論從金門本身的角度來看，或者從中國兩岸的角度來看，把金門建設成為一個「一國兩制試驗區」，都有著巨大的正面意義。
誠如炷烽在第四屆縣長就職演說中報告，「過去我們團結奮鬥的歷程都是在推動著歷史向前邁進，戰地政務的結束，金門已經不再是戰地，『小三通』的開拓與前進，金門終不能永遠是離島；：：：未來四年，我們將以無比的信心與決心，致力善用地理區位的優勢，繼續爭取金門真正成為海峽兩岸經濟發展及促進兩岸和平共榮互利的平台，採行兩岸政經制度之所長，並以金門實驗之結果，作為未來新中國宏規遠圖之借鏡。：：：全體鄉親必須凝聚共識，團結、融合，全力爭取兩岸政府對於中轉政策的支持，方能突破枷鎖，解除桎梏，謀求永續發展，這是必然的選擇，更是歷史的歸趨。……開拓金門的生機：使金門成為兩岸中轉的明珠……。扮演兩岸橋樑，落實和平特區：爭取中央委由地方立法，促使小三通人貨往來正常化，成為免稅特區與自由貿易港，達成非軍事化特區之目標，讓金門國際化、和平化。」這是我們努力追求的目標。
二、金門為「一國兩制試驗區」之歷史回顧
第一次：自民國45年6月23日起至81年11月7日止，金門實施了長達36年的戰地政務體制，此前，金門一直都是中華民國的政治試驗區。這一「戰地政務試驗區」的地位，使地區人民的犧牲與苦痛，更具備了法律上的理由。迄今，戰地政務的諸多束縛，對於居住在此150平方公里土地上、近7萬人口而言，仍然深深的影響著他們的權益。
第二次：隨著兩岸關係的逐步解凍，民國90年1月2日本縣在中央的政策規劃下，又進行了新的試驗。這一次試驗的內容是「試辦兩岸直航」。五年來，試驗獲得了重大的成功。超過五十萬人次成功、順利地往返於金門和廈門之間，金門再度為臺灣人民提供了安全和便利。但是，由於試驗政策的侷限性，就本縣獲益而言，實甚有限。
對於上述兩次的實驗，其共通特性在於：政策的實施地點在金門，實施對象是此地居民，雖然如此，卻從不以金門人可以接受的角度、利益去思考，政策的規劃，僅繫於中央的指令，金門始終擺脫不了工具性的桎梏。
當然上述政策固亦不乏正面效益者，如因戰地政務時期的封閉，保存了大量的歷史文化、依賴軍隊所形成的消費規模，提昇了金門的總體經濟能力；至如後來因「小三通」之便，而使沉寂多時的金門街頭，景氣稍見復甦，再為撤軍後之金門經濟，注入新的發展力量，縱使其各方面仍極有不足。
三、金門實施一國兩制的可能與實踐
金門實施一國兩制的可能，固非無的之見，證諸：
(一)民國89年2月22日陳水扁總統前來金門，陳水扁先生於競選總統時提出「將以金門為三通的前奏曲，金門升格為直屬行政院的特別行政區」的主張與承諾。
(二)行政院研考會對金門成立特別行政區並曾發表研究報告，尚非不可行。
(三)近年來中國大陸政策演變逐步走向開放，國家建設突飛猛進，經濟發展力道強勁，印證了共產主義走向具中國特色之社會主義建設新成就，對國際社會之和平演進，產生了舉足輕重之影響力。前此，中共對北韓核彈試射事件，即基於維持區域穩定之理由，持續進行外交斡旋，對北韓表達了前所未有之堅持，由此可見，中國對於和平的態度與追求，已與往日不可同日而語。
四、「一國兩制試驗區」的定義
「一國兩制試驗區」究竟何義？長久以來，大陸當局所謂「一國兩制」是以保留台、港、澳一切法規制度的前提下，將台、港、澳列入中國的主權範圍之內。
但是，此與我們所說的「一國兩制試驗區」，究非相同。其主要目的在於建置一種可以解逸於當前臺灣法規制度對於金門發展的束縛，是以特區、特有之法令建構特有的制度，取兩岸制度之所長，將金門列為「特殊的行政區」，以利發展，並為兩岸重新開啟另一種互動選項，謀求新的政治發展可能，實現兩岸雙贏。
至於何種具體法令應被適用，何者不被適用，則必須在金門獲得兩岸正式法律授權的情況下，先劃定「選擇權」的基本限制。例如，金門不能選擇一種「第三方國家」的法令規制，以該第三方國家的地區身分進行管轄，即應係明顯的底線之一。
當然，金門「一國兩制試驗區」的主權歸屬問題，必須先被兩岸擱置或規避，否則將無法遂行。
一言以蔽之，此一構想之意義，就是要將金門建設成為一個「有長久臺灣法制背景的大陸沿海特區島嶼」。
五、利弊分析
經深入分析後，金門作為「一國兩制試驗區」的優點甚多，壞處則較少。就好處而言：
第一、人才和物資的利用管道將可大開方便之門
金門的發展限制，人才和物資都是主要問題。由於地利之便，如果金門成了上述試驗區，兩岸人才都可以自由往來金門工作，相信很多一流的人才會前來金門任職或創業，並充分利用此地的兩岸都方便提供的物資。
第二、法令制度上的特殊需求可以被滿足
金門的發展困難之一，在於臺灣的許多法規只適合臺灣地區而並不適合金門地區。例如進出口物資的管制、人員(特別是公務員)往來的許可、犯罪防制的措施、衛生檢疫的程式：：：等等。何況，臺北的立法院、行政院等立法和行政命令制訂機關，往往在有意無意間，忽略金門的實際需求，而後再以適於臺灣的理由來否定現階段金門的需求。如果本縣得以獲准自由選擇適合地區的法規制度，不必處處仰賴中央的立法和命令，金門將可以享受到特別的法令為金門帶來的特殊利益，不再受制於低效能的立法與行政命令，發揮及時制法的功能，帶動政經發展。
第三、在世界貿易組織中的合作關係，將可獲得提升
若金門可以採用適當的大陸法制，其結果將可以讓大陸地區的貿易活動與金門結合，成為共同的經濟體；同時，由於金門也採用適當的臺灣法制，即可同時與臺灣的世貿組織活動合為一體，高度的自由化之下，就可能減少金門與兩岸間的貿易糾紛，成為最適合設立母公司或營運總部的地方。在金門試驗中，兩岸也可藉以提升雙方在世貿組織中的合作關係。
第四、自由港經濟活動的加速成長可以預期
由於特區，金門即可成為大廈門地區週邊之自由港、減免不必要的關稅、增加環保概念的產業、提高就業率、增加縣民收入：：：。相與成就，提昇金門經濟活動的健全與活絡。
第五、兩岸的緊張關係將可徹底消滅
這是兩岸關係中最重要的一個課題。過去由於雙方的互不信賴，因此很容易發生關係緊張的事故。但是，如果金門成了試驗區，兩岸的交流、認識、理解，將很容易達到一個新的高度，從而減少兩岸因誤解而產生之敵對性。
第六、未來和平統一後的法律衝突問題，可以獲得試驗性的解決
兩岸和平統一的可能，在不斷的被討論中，如何解決長久以來各自發展中的法律所形成之適用衝突問題，是其中最大的挑戰，必須有一定的實證經驗啟發，才能在事前預為因應，解決法律衝突之問題。香港和澳門結束殖民後回歸中國，固然提供了可貴的經驗，但臺灣究與港澳不同，並非外國之殖民地，反而是比中國大陸更領先的民主法治社會；因此，由金門擔任試驗區，在自由化過程中，體驗法制衝突的實境，發掘問題，解決管轄、選舉法規和強制執行程序的實質問題，將是兩岸未來調節法律關係時的重要經驗資產，必然有助於減少不必要的兩岸法律糾紛。
就壞處而言，可能就只有一個。就是這一構想的創新程度太大，衝擊層面不可預測，可能會造成社會法制的混亂期，其於一定的時間內，將使人民和政府官員感到無所適從，在新法令規制的實踐過程中，形成重大的社會成本。
但是，嚴格來說，這不正是我們希望在金門這樣的小島嶼地區進行試驗，以減少對於臺灣地區未來直接衝擊的目的嗎？何況，正因為金門的人口與幅員較小，試驗易於在不斷調整中順利進行，有利於政策評估，避免社會損失。就此而言，這個壞處，亦難謂之壞處。
六、因應措施
成立金門「特別行政區」推動委員會，不斷積極爭取兩岸立法機構(北京全國人大和臺北立法院)的立法授權。
加強宣傳金門的力量，設立獎勵措施，增加金門對兩岸年輕優秀人才(不限學位)的吸引力。
提升金門本身的立法與命令制訂能力。首先必須改革金門議會的選舉制度，提升金門縣議會和縣政府(未來的「特區政府」)的行政能力。修建金廈大橋(或立刻適度增加金廈滾裝渡船)、建設金門料羅深水港，爭取成為廈門國際港的陸域縱深區，同時成為廈門港的外部深水碼頭。
增強「金門大學」的教學研究能力，培養有國際觀的本地優秀人才。畢竟人才為中興之本。
舉辦兩岸法制與經濟關係研討會，培養研究氣氛和環境，累積相關學識。
設立兩岸法律衝突專題研究計劃，支援相關學者專家進行特區的法制研究，不僅有助於培養輿論話題，建立兩岸相關人員的共識，設計出詳細的未來特區法制藍圖，使益於推動、實現。
七、金門未來的定位與追求─代結論
誠如上述，自1949年兩岸分裂以來，金門曾毫無選擇地成為兩岸的戰場，以及兩岸為達成特定政治目的的「實驗區」，無論是為達成反攻大陸的「戰地政務實驗」，或是為促成兩岸大三通的「金廈小三通實驗」。雖然迄今為止，台灣方面似乎仍無接受「一國兩制」的可能性，不過，金門特殊的地緣位置與歷史經驗，是否可能為陷入僵局的兩岸關係提供一個新的思考角度，實攸關大兩岸與金廈小兩岸長遠的和平與繁榮。
站在金門的歷史座標上，金門在兩岸間所扮演的角色，不該是在拉大兩岸的距離，而是在縮短兩岸的距離；從北京到台北的最短距離也絕不是繞道華盛頓，而是經由金門，金門的幅員雖小，但其在兩岸間的動能與潛力卻不容吾人妄自菲薄，金門有絕對的條件成為改善兩岸關係的起點。
炷烽以為，在告別慘痛的戰地政務實驗後，金門有條件以推動金廈小三通的經驗為基礎，為兩岸永久的和平與繁榮進行下一階段的實驗，此一實驗對北京而言或許稱為「一國兩制」實驗，對金門而言，既是要將金門建設成為一個「有長久台灣法治背景的大陸沿海特區島嶼」，更在於建構成為「和平特區」。
竊以為，「金廈和平特區」的實質意涵有以下三點：
首先是軍事上的意義。自1950年代的台海危機結束以後，金門對於台北來說，其重要性已經不在於是任何實際上的軍事反攻，相反地，以金門的地緣條件作為對外宣示台北不忘反攻大陸，反而攸關台北當局的統治基礎，可以說，「戰地金門」的政治意涵早已經遠遠高於它的軍事意義了。然而，由於無法改變的地緣位置，九六年台海危機時，中共仍然選定金門海域為演習的地點，只要兩岸情勢稍有變化，金門仍然可能成為兩岸的戰場，因此，「金廈和平特區」的意義也正在於突顯兩岸問題必須和平解決，以及金門絕不可再次淪為兩岸戰場的決心。
其次是政治上的意義。自民進黨執政以來，兩岸關係迄無緩和跡象，究其實，兩岸關係陷入低迷的關鍵正是雙方對「一個中國」認知衝突。其實，在兩岸因為「一個中國」與「兩國論」頻起衝突的今天，北京與台北都有必要重新審視金門在兩岸之間特殊的政治意義。以台北而言，在積極建構台灣主體性的同時，金門的存在或許可作為象徵「一個中國」的策略運用。在台灣主體論甚囂塵上的今天，在與大陸還有聯繫的政治鈕帶金門成立「和平特區」，相當程度上業已說明了兩岸之間的「一個中國」狀態與隔海分治的「特殊關係」，「金廈和平特區」當有助於兩岸在「一中」與「兩國」之間重新思索調整彼此之間的特殊關係。就北京來說，早在1958年兩岸都高舉「一個中國」的八二三炮戰期間，毛澤東就已經體悟出金門在兩岸之間那種無可取代的政治意義，如今，北京與其繼續擔憂台北的分離意識，倒不如繼續將金門視為是台灣與中國連結的據點，並且在金廈小三通的基礎上，進一步提出「金廈和平特區」的構想，以為台海兩岸的永久和平奠定基礎。
最後是經濟上的意義。自北京實施改革開放以來，廈門的經濟發展可謂一日千里，反觀金門，雖然金廈小三通開航即將屆滿六週年，惟我們必須承認，金門的經濟發展仍有進一步成長的空間，金廈本為一家，金門應善用此一地緣特性，創造兩門的經濟互補，共同繁榮金廈。
所議「金門的一國兩制實驗區」可以是台灣未來的新出路，亟待我全體縣民凝聚共識，採行「新『新中間路線』」，讓金門跳脫統獨、藍綠、南北對抗之僵化思維，蓋以金門的未來仍與臺灣、大陸緊密相依，這是特殊地理、歷史和文化淵源之下，必然的發展結果，只有將金門建設成為一個「有長久臺灣法制背景的大陸沿海特區島嶼」，方能嘉惠本縣居民，也足以改善兩岸關係的本質；不但讓大陸的「一國兩制」構想獲得實踐的機會，又能避免對臺灣的直接重大衝擊，提供現今朝野另一種可能的政治發展模式，意義深遠；尤其更得以使地區的民意─金門的政治主張，皆以全體金門人之最大利益為依歸─真正獲得落實。故而今天謹在此就教於各方，企盼此一構想，得以成為 貴會、本府與全體縣民共同追求之目標。
- 單位：金門縣議會
- 最後異動日期：108-04-10
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